耕林草空间置换（1）：守护耕地红线与生态安全的 双赢之举

耕林草空间置换政策是立足自然本底条件统筹耕地保护与生态修复、、、优化国土空间布局的创新举措，
，其核心在于通过科学调整耕地、、林地、、草地的空间分布，，，，促进“耕地下川，，，
，林果业上山”，
，
，，实现生态保护与粮食安全的双赢。。

一、、、政策背景：为何要推进林耕空间置换？
？？

耕地保护形势严峻：我国耕地资源禀赋先天不足，，耕地图斑碎片化严重，，25 度以上陡坡耕地数量庞大，
，，，部分地区耕地“非粮化”问题突出。。。
。

生态安全需要保障
：林地与耕地空间布局不合理，，，导致生态保护与农业生产矛盾加剧。。

粮食安全战略要求：落实“良田好土要优先保粮食，，，果树苗木尽量上山上坡”的重要指示。
。

二、、、、工作目标：构建高质量农业空间格局

（一）总体目标

以习近平生态文明思想为指导，
，
，强化耕地数量、、、质量、、、、生态“三位一体”保护，
，牢牢守住耕地保护红线。。。
。坚持底线思维、、因地制宜，，充分尊重群众意愿
，
，统筹实施林耕空间置换，
，优化农业空间布局
，，，，为乡村振兴和高质量发展提供农业空间保障。。。

（二）具体任务

按照“认定一批、、恢复一批、、、置换一批”（“三个一批”）的方式
，，
，科学编制林耕空间置换方案，
，
，引导新增耕地向农业生产条件优越和基础设施完善的区域集中，，，将 25 度以上陡坡旱地、、、河道湖泊内等不稳定耕地逐步调出，，，推进“园地和林地上山、、、耕地下山”
。。。

三、、、
、实施路径
：四个步骤有序推进

（一）全面摸清底数，，确定置换范围

各县（市、、、
、区、、特区）人民政府组织自然资源、
、、、林业、
、、
、农业农村等部门
，，
，采取内业比对分析与外业逐地块调查核实相结合的方式
，，全面摸清：

1.耕地保护红线和永久基本农田现状及问题

2.25 度以上陡坡旱地、、、河道湖泊内等不稳定耕地数量及位置

3.无法稳定利用的边远、、、、零星等不宜耕种的一般耕地情况

4.耕地后备资源中立地条件好、、、、具有耕地功能的林园地情况

（二） 编制实施方案，
，，，明确实施内容

依据选取的实施地块，，组织编制林耕空间置换实施方案
，，，
，明确目标任务、
、实施地块、、进度安排、、、、投资概算、、保障措施等内容。
。实施方案需报市（州）人民政府审查，，通过后分别报省自然资源厅、
、省林业局、、
、省农业农村厅备案。。
。

（三）分类进行处置，，，有序开展工作

按照“宜耕则耕、、宜林则林、、宜园则园”的原则，，分类实施“三个一批”
：

1.认定一批

对种植浅根系水果、、、、花卉
、、、中草药的原优质耕地，
，
，，耕作层未破坏的，，，按耕地调查计入置换任务
。。。

2.恢复一批

统筹考虑非农建设占用需求
，，，，优先选择地形坡度平缓
、、资源禀赋条件较好、、、集中连片的地块，，，，参照高标准农田建设标准实施补充耕地 10 万亩。。禁止在林地管理范围开垦耕地。。

3.置换一批

稳妥有序将25度以上陡坡旱地、、、、河道湖泊内等不稳定耕地以及流向林地、、、园地且确实不适宜恢复的地块退出耕地保护范围，
，与适宜作为耕地保护的地块进行置换。。。。置换为林地的，，，由林业主管部门开展林地增补、
、改造
、、、抚育等工作。。。

（四）组织核查验收，
，，全面完成任务

按照“县级验收
、、、市级复核
、、、省级抽查”的原则开展成果验收。。。

四、、、地方实践：创新模式与典型案例

（一）贵州省：全省统筹推进

贵州省采取“省级统筹、、、、市县落实”的工作机制，，强化组织领导和部门协同，，将林耕空间置换纳入政府重点工作。
。。2025 年全省目标置换 60 万亩，，
，其中 10 万亩为补充耕地指标生产任务，，目前已在多个县（市、
、、区）开展试点
。
。

（二）福建德化
：试点先行探索

德化县作为福建省首个林耕置换试点县，
，，，建立了耕地和林地后备资源数据库，
，以全域土地综合整治为抓手
，
，，，推进“林地换耕地、
、坡上换坡下、、零散换集中”，，，
，将宜耕一般林地与陡坡、、
、、零碎、、、
、偏远耕地及荒草地、、、、未利用地进行置换
，，实现林地面积不减少而耕地面积有增加
、、、、质量有提升。。。

案例成效：龙门滩镇试点项目总规模 73.8 亩，，预计可产生新增耕地 36.59 亩
，，，有效解决了耕地“图斑面积小、、
、、分散且碎片化”的问题。
。。

（三）湖北咸安：“山上换山下”模式

咸安区创新探索“山上换山下”空间等量置换路径，，，，取得村民认可后，，按宜林则林
、
、、
、宜耕则耕的原则
，，把山边零碎耕地“由耕转林”，，，，在田间林地“由林转耕”，
，，通过变更土地经营性质，
，，
，保持土地承包经营权利人不变。。。。

典型案例
：

1.星星村：将 80 多块零星开荒地全部调成林地
，，，使万亩竹海连成一片，，
，
，发展生态旅游，，村民收入提高 5 倍

2.毛祠村
：整合出 4726 亩连片耕地，，引入种粮大户实现规模种植，
，村民除每亩 200 元地租外
，，
，还可在基地务工年收入 2 万多元

成效数据：通过置换
，，
，咸安区已将 15000 亩碎片化耕地改造成连片耕地，，，，2024 年复耕地块农业产业经济收入达 963 万元。
。。。

（四）重庆涪陵：数字化治理探索

涪陵区开展统筹协调耕林空间试点工作，，主要完成“分类处置退耕还林还草地块、、优化地类认定标准和调查考核规则、、、、分类处置无法稳定利用的耕地、、统筹耕地林地空间布局
、
、建立‘耕林空间’数字化治理体系”等六项任务，，
，初步形成“现状耕地和标注恢复属性图斑细化调查
、、花椒油茶等经果林底数、、退耕还林细化调查”等数据成果。。
。

结语：守护绿水青山与良田沃土

耕林草空间置换政策是落实习近平总书记“良田好土要优先保粮食，，，果树苗木尽量上山上坡”重要指示的创新实践，，通过科学规划和有序实施，，
，，既能严守耕地保护红线，，又能优化生态空间布局，，，，实现“耕地后备资源有效增加、、、森林资源持续增长、、、生态功能稳步提升”的多赢目标
。
。。

在政策推进过程中，
，，，需始终坚持以人民为中心，
，，充分尊重农民意愿，
，，
，保障农民合法权益
，
，，，因地制宜、、分类施策，，，确保政策落地见效，，，
，为子孙后代留下绿水青山和良田沃土。。